杨明：浅析私设前端非法传播电视节目的定性与处罚

Original 杨明网舆勘策院

2024-09-14

作者：杨明副总队长

单位：天津市文化市场行政执法总队

摘要

有线广播电视传输覆盖网包括有线广播电视传输网和有线广播电视分配网，通常指的是HFC，即混合光纤同轴电缆网。通过有线广播电视传输覆盖网传输广播电视节目，要取得《广播电视节目传送业务经营许可证》，适用《广播电视管理条例》以及相关法规规章监管；IPTV即交互式网络电视，主要是在电信宽带网架设虚拟专网传输电视节目，其适用《专网及定向传播视听节目服务管理规定》监管，要取得《信息网络传播许可证》，但无需取得《广播电视节目传送业务经营许可证》；有线广播电视网，电信网是二张网。电信网由电信部门运营，为公用电信网络。有线广播电视网由有线电视网络公司运营，提供广播电视业务；持有《增值电信业务经营许可证》的互联网接入服务商（IAP），从事宽带接入服务行为合法；《专网及定向传播视听节目服务管理规定》规定，对于擅自从事专网及定向传播视听节目服务、情节严重的，根据《广播电视管理条例》第四十七条予以处罚，但并不意味着将IPTV专网认定为有线广播电视传输覆盖网，这应是一种法律拟制，即把“专网”视为“有线广播电视传输覆盖网”。

一、问题的提出

经查，甲市F网络有限公司擅自建立有线电视前端，非法发展电视用户。情况如下：

2018年某日，执法人员对F网络有限公司进行检查，发现该公司建有广播电视节目传送机房，现场发现机房屋顶设置有4套卫星天线，机房内有卫星接收机4台，卫星码流机4台，编码器3台，光放设备2个，光发设备2个，OLT（宽带用）1台，软路由（宽带用）1个，交换机（宽带用）6个，OLT网关（宽带用）2 个，机房UPS电源和UPS主机1台，电脑显示器1台，电脑主机3台（其中宽带用的OLT电脑主机1台），甲市广电网络公司机顶盒 16个。

在机房，发现当事人对外传播电视节目 61套，其中26套电视节目信号是通过甲市电信公司宽带网络接收，12 套电视节目信号通过甲市广电网络公司的机顶盒接收、23 套电视节目信号通过卫星地面接收设施接收，其中含有《凤凰卫视台》《凤凰资讯台》《星空卫视台》3套节目。

经查，2016年3月，当事人购买了甲市广电网络公司的机顶盒接收电视节目进行解码，再把甲市电信公司网络中的电视信号、卫星电视信号与解码后的广电网络公司电视信号进行混合，通过编码器进行编码，再通过光发进入光放，把信号数据放大，再通过光缆传送到电视收视用户。

经查，当事人持有《中华人民共和国增值电信业务经营许可证》，可以从事第一类增值电信业务中的互联网接入服务业务，可以从事第二类增值电信业务中的信息服务业务（不含互联网信息服务），服务范围覆盖全省。当事人自称是电信宽带接入服务商。同时称从甲市电信公司获得了传输电视信号的合法授权（但没有提供授权协议）。而后执法者调查了甲市电信公司，甲市电信公司否认授权当事人传播电视节目。

执法者认定，当事人有四个违法行为，一是“擅自从事广播电视节目传送业务”违反《广播电视节目传送业务管理办法》；二是擅自安装使用卫星地面接收设施，违反《卫星电视广播地面接收设施管理规定》；三是截传电视信号，违反《广播电视管理条例》；四是擅自设立广播电视传输覆盖网，违反《广播电视管理条例》。

最终，执法者对于当事人“擅自从事广播电视节目传送业务”的行为，没收违法所得4.1万元，并处罚款1.5万元；对于擅自安装使用卫星地面接收设施的行为，没收相关设施，罚款1.5万元；对擅自截传电视信号的行为，没收相关设备，罚款1.5万元；对于擅自设立广播电视传输覆盖网的行为，没收相关设备，罚款相关设备总投入48530元的1.3倍63089元，以上合并执行，处以警告、没收违法所得4.1万余，没收相关设备和设施，罚款108089元。

广播电视案子本不多见，此案涉及广播电视业务诸多领域，则更为稀罕。案件涉及到了广播电视“播放、传输”两大核心业务，涉及了传输机房及其设备、卫星地面接收设施等。从本案执法者的适用法律角度看，涉及《广播电视管理条例》《卫星电视广播地面接收设施管理规定》和《广播电视节目传送业务管理办法》两部法规、一部规章，案件时间长达两年多，案值近百万，罚没近15万，不可谓不重大，不可谓不复杂。案件能办下来，可喜可贺。

但是，越是重大复杂的案件，涉及的问题就越容易多，本案也是如此。本案认定当事人四个违法行为，其中“擅自从事广播电视节目传送业务”和“擅自设立广播电视传输覆盖网”是否合适？第一，当事人是通过有线广播电视网络，还是通过电信宽带网络，亦或是公共互联网传播电视信号？第二，有线广播电视网络，电信宽带网络，公共互联网络是一张网，还是三张网？第三，有线广播电视网络、电信宽带网络、公共互联网络都是广播电视传输覆盖网吗？

二、广播电视传输覆盖网、有线广播电视传输覆盖网

（一）何为广播电视传输覆盖网？

依据《广播电视管理条例》，“本条例所称广播电视传输覆盖网，由广播电视发射台、转播台(包括差转台、收转台，下同)、广播电视卫星、卫星上行站、卫星收转站、微波站、监测台(站)及有线广播电视传输覆盖网等构成。”

从上述可以看出，广播电视传输覆盖网分三大部分，一是天上的，即卫星电视广播，利用地球同步卫星对电视信号进行发送，从而实现长距离的传输和大面积的覆盖，涉及的设施主要有广播电视卫星、卫星上行站、卫星收转站。二是地面的，即地面电视广播，是指电视信号经调制后，以无线电波形式沿地表进行传输覆盖，涉及的主要设施有广播电视发射台、转播台(包括差转台、收转台)微波站。三是地下的，即有线电视广播，是指利用有线网络进行电视信号的传输和分配，主要的设施是有线广播电视传输覆盖网。

（二）何为有线广播电视传输覆盖网？

依据《有线广播电视传输覆盖网安全管理办法》，“本办法所称有线广播电视传输覆盖网包括有线广播电视传输网和有线广播电视分配网。”通常指的是HFC，即混合光纤同轴电缆网。HFC通常由光纤干线、同轴电缆支线和用户配线网络三部分组成。第一，从有线电视台出来的节目信号先变成光信号在干线（有线广播电视传输网）上传输；第二，到用户区域后，进入有线广播电视分配网，在这里把光信号转换成电信号；第三，经分配器分配后通过同轴电缆送到用户终端。

依据《有线广播电视传输覆盖网安全管理办法》，通过有线广播电视传输覆盖网从事广播电视传输业务，运营单位须经广播电视行政部门批准，并取得《广播电视节目传送业务经营许可证》，按照许可证规定的范围传输和转播节目。通过有线广播电视传输覆盖网（有线电视网络）传输广播电视信号适用《广播电视管理条例》和《有线广播电视传输覆盖网安全管理办法》。这一点，IPTV与此不同。

（三）IPTV

IPTV即交互式网络电视，是一种利用宽带网，集互联网、多媒体、通讯等技术于一体，向家庭用户提供包括数字电视在内的多种交互式服务的技术。目前，IPTV业务主要是在电信宽带网架设虚拟专网进行传输。电信部门与当地广播部门合作，广播部门提供IPTV集成播控平台的建设和管理，电信部门利用互联网架设虚拟专网提供信息传输和技术保障。有线广播电视网，电信网是二张网。电信网由电信部门运营，为公用电信网络，包括电话网、电报网等。有线广播电视网由有线电视公司运营，提供广播电视业务。

通过互联网架设虚拟专网传输广播电视信号适用《专网及定向传播视听节目服务管理规定》，需要取得《信息网络传播许可证》，无需取得《广播电视节目传送业务经营许可证》。

三、本案当事人到底从事了什么行为？

（一）从事了互联网接入服务

从证据看，当事人取得了营业执照和《增值电信业务经营许可证》，属于互联网接入服务商（IAP），可以从事互联网接入服务业务，因此其从事宽带接入服务是合法的。

互联网接入服务商是指专门从事接入服务的服务提供商，它为终端用户提供接入互联网的服务及有限的信息服务。一个IAP服务提供商的基本条件是拥有区域性用户接入网络，能够向用户提供专线、拨号上网或其他接入服务。接入服务商IAP分为两个层次，一是物理网络提供商，也就是负责建设网络的，如中国公用计算机互联网（CHINACET），二是网络接口的提供商，也就是为终端用户提供网络接入服务的。网络接口提供商的业务是基于物理网络提供商的，他们是通过租用中继线，设置拨号路由器，一端连接物理网络提供商的Intemet接口，另一端连接众多的终端用户。

笔者以为，本案的当事人就是后者——网络接口的提供商。因此，笔者臆测，当事人是基于物理网络提供商已经建设好的物理网络传播广播电视节目，并未投资建设有线广播电视传输覆盖网。在这一点上，笔者臆测，当事人应与甲市电信公司有业务合作关系，应是甲市电信的下线服务商，尽管甲市电信出具函件否认了与当事人的合作关系，但也仅否认了委托当事人传播广播电视节目。

（二）从事了专网传播广播电视节目（播控、传输）

从本案案卷记载的从当事人机房查获的设备（不一定是全部）看，主要分三部分：一是信号来源部分。典型的设备如卫星接收天线，卫星接收机，卫星码流机，甲市广电网络公司机顶盒；二是信号处理部分，典型的设备如编码器、混合器；三是传输分发部分。典型的设备如光放机、光发机。四是宽带接入网服务商的机房设备，如UPS电源、OLT（光线路终端）、交换机等。

从上述来看，笔者以为，当事人大概率是建设了有线电视前端，并利用电信宽带网络传输广播电视信号。结合当事人设置机房、安装使用卫星地面接收设施、盗取广播电视节目信号等行为看，当事人应该从事了通过虚拟专网传播（播控、传输）广播电视信号的行为，应适用《专网及定向传播广播电视视听节目服务管理规定》予以规制。

（三）当事人存在哪些违法行为？

从以上分析看，一是擅自截传广播电视信号的，即从电信网络、有线广播电视网络截取广播电视信号并再传播的行为；二是擅自安装使用卫星地面接收设施；三是擅自从事专网及定向传播广播电视视听节目；四是著作权侵权。《著作权法》第四十七条规定，广播电台、电视台有权禁止未经其许可“将其播放的广播、电视以有线或者无线方式转播”。当事人盗取广播电视信号并私自传播的行为同时侵犯了广播电视台的广播电视者权。

四、关于案件的处罚

笔者以为，本案当事人擅自截传广播电视、擅自安装使用卫星地面接收设施、擅自从事专网及定向传播广播电视视听节目，各行为之间并非单摆浮搁，而是相互联系，截取电视信号和安装使用卫星地面接收设施，其目的是通过专网传播电视节目，因此，笔者以为，适用《专网及定向传播视听节目服务管理规定》第二十五条或许更合适。

（一）当适用《专网及定向传播视听节目服务管理规定》第二十五条不足以惩治违法行为，是否可以适用《广播电视管理条例》第四十七条处罚？

正如上述分析，当事人主要的违法行为是擅自从事专网及定向传播广播电视视听节目，应依据《专网及定向传播视听节目服务管理规定》第二十五条，可以给予警告、责令改正，并处3万元以下罚款。但，对于本案的违法行为及情节，不论是罚款数额太少，还是无法没收违法设备，处罚的惩治力度显然不够。《专网及定向传播视听节目服务管理规定》第二十五条继续规定，情节严重的，根据《广播电视管理条例》第四十七条的规定予以处罚。那是否可以直接适用，也存在两种意见。

第一种意见认为存在风险。该观点认为，《广播电视管理条例》第四十七条与本案相关的案由是擅自设立有线广播电视传输覆盖网。那么，适用《广播电视管理条例》第四十七条予以处罚，就意味着承认或认定了专网IPTV属于有线广播电视传输覆盖网。该意见指出，在现有广播电视法律法规框架内，专网IPTV是否可以定义为有线广播电视传输覆盖网并不明确。《广播电视管理条例》《有线广播电视传输覆盖网安全管理办法》定义的有线广播电视传输覆盖网，以及以《广播电视管理条例》为上位依据的广电方面的规章，在涉及有线广播电视传输覆盖网的概念时，应该专指有线电视网（CATV）。因此，尽管《专网及定向传播视听节目服务管理规定》规定了对于情节严重的可以适用《广播电视管理条例》处罚，但由于《专网及定向传播视听节目服务管理规定》仅为规章层级的法律文件，还不足以确定将虚拟专网IPTV纳入有线广播电视传输覆盖网的范畴，直接适用《广播电视管理条例》第四十七条予以处罚恐怕还是有法律风险。

第二种意见认为可以适用。该观点指出，适用《广播电视管理条例》第四十七条予以处罚，并不意味着将专网IPTV认定为有线广播电视传输覆盖网。《专网及定向传播视听节目服务管理规定》规定，情节严重的，根据《广播电视管理条例》第四十七条的规定予以处罚，应是一种法律拟制，即把“专网”视为“有线广播电视传输覆盖网”。“法律拟制，是指立法者基于某种价值目的考虑，有意用已有的法律规范去解释和适用社会生活中出现的新情况、新问题，以将不同事物等同对待并赋予其相同法律效果，从而既适应社会需要又体现法律基本价值的立法技术。”（《从法律拟制与注意规定的区分看牵连犯的处理规则》作者：蔡智玉）换句话说，三网融合是一个新鲜事物，法律尚没有来得及通过立法明确将“专网”纳入广播电视管理，当然也没有明确“专网”是“有线广播电视传输覆盖网”，但是立法者基于对广播电视管理的需要，“有意用已有的法律规范去解释和适用”三网融合后出现的新情况、新问题，“以将不同事物等同对待并赋予其相同法律效果，从而既适应社会需要又体现法律基本价值”。

同时，我们可以看到，在《广播电视法（征求意见稿）》中，所有传播广播电视节目的行为以及机构都被纳入监管范畴。“本法所称广播电视活动，是指采取有线、无线等方式，通过固定、移动等终端，以单向、交互等形式向社会公众传播视频、音频等视听节目及其相关活动。”“广播电视节目传输覆盖机构，是指从事广播电视节目传输、分发和接入等活动，供用户收听收看的广播电视机构，包括广播电视发射台、转播台、广播电视卫星运营机构、卫星上行站、卫星收转站、微波站、有线广播电视运营服务提供机构，通过广域网、局域网传输广播电视节目的信息网络运营机构及其他从事广播电视节目传输覆盖活动的机构。”

笔者支持第二种意见。

（二）还可以适用《著作权法》予以处罚。

笔者同时认为，由于当事人同时还构成著作权侵权行为，并同时损害公共利益，由于著作权法对于违法行为的处罚力度更大，所以也可以适用著作权法，对当事人“予以警告，没收违法所得，没收、无害化销毁处理侵权复制品以及主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等，违法经营额五万元以上的，可以并处违法经营额一倍以上五倍以下的罚款；没有违法经营额、违法经营额难以计算或者不足五万元的，可以并处二十五万元以下的罚款。”

以上所述个人意见，不妥之处，敬请批评指正。

参考文献

《从法律拟制与注意规定的区分看牵连犯的处理规则》作者：蔡智玉

《广播电视法（征求意见稿）》

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