三中决定: 关注点与政策脉络（民生宏观陶川）

作者：陶川 赵宏鹤 张鑫楠

今天三中全会决定稿的公布与以往相比，更加显得“迫不及待”。今年公报和《决定》发布相隔仅3天，为近7届三中全会最短，而且极其少见地选择在节假日发布，更显得特殊。无论从会议的安排，还是从决定稿的内容来看，能明显感受到这一轮改革时间紧、任务重以及中央的决心——需要在未来5年的时间内完成一场涉及经济、政治、社会等各领域的全面改革。

2万2千多字的决定稿，回答了当前市场关注的众多的问题。而究其本质，这是一场以“科技、创新和安全”为内核的、针对体制机制的全面梳理和改革。我们认为可以从以下七个方面予以把握和解读：

第一，越来越高的“科技”含量。这是决定未来生产力的基础，确实怎么强调都不过分。与十八届三中全会《决定》相比，二十届三中全会中“科技”、“创新”等相关词汇的出现频次明显变高了。“新质生产力”的发展路径，是促进各类先进生产要素集聚、继续发展耐心资本。“新质生产力”的发展方向，包括了信息技术、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端装备、生物医药、量子科技等战略性产业。而这一切的背后，离不开“教育-科研-人才”体系的建立和完善、离不开国家对科技型企业的支持，——包括“强化企业科技创新主体地位”、“允许科研类事业单位实行比一般事业单位更灵活的管理制度”等方法，都是对科技相关企业鼎力相助的力证。

第二，国企的“担子”更重了，民企则更加灵活。在“两个毫不动摇”的基础上，《决定》中关于基本经济制度的表述，对国企和民企提出了不一样的定位和要求——对于国企而言，要在“做强做优做大”、“提升核心竞争力”的前提下，向“关系国家安全、国民经济命脉”（安全）、以及“前瞻性战略性新兴产业”（科技）领域集中。同时，“推进公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革”也是本轮国企改革的一大亮点，意味着在促进竞争、带动经济增长的同时，可提高公共服务供给量、优化资源配置。对于民企而言，更多的是鼓励支持和“量力而为”，重点是通过“破除市场准入壁垒”、“支持牵头国家重大技术任务”、“完善融资支持政策”等方式进一步优化营商环境、重启民企信心。

第三，安全和防风险更体现在发展的“方方面面”。习近平总书记在《关于<中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定>的说明》中指出“决定稿把维护国家安全放到更加突出位置”，也因此，《决定》全文提到“安全”多达41次，比十八届三中多了近一倍。

一是在统筹发展和安全的总基调下，对安全的要求已经嵌入了发展和改革的方方面面，涉及数据安全、产业链供应链安全、科技安全、金融安全、城市安全、生态安全等，同时要求推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。

二是将“推进国家安全体系和能力现代化”单独列示，成为全文15个部分中的一个，足见重视程度，其中又涉及“健全国家安全体系”、“完善公共安全治理机制”、“完善涉外国家安全机制”等具体要求。

守好风险“底线”也是保护安全的一部分，主要涉及财政、金融和资本市场风险，要求包括完善政府债务管理制度，防范化解隐性债务风险；制定金融法，建立风险早期纠正硬约束制度，防控系统性风险；防风险、强监管，促进资本市场健康稳定发展等。

第四，要素市场改革：提升经济潜在增速的轨道、车轮和动力源。

生产要素和全要素生产率，是决定经济潜在增速的两个核心。当前我国人口数量红利减弱、资本回报率降低、技术进步受科技革命和外部环境双重考验，经济潜在增速面临中枢下行的压力。而缓解压力的根本良策，一方面是通过发展新质生产力、提升全要素生产率的方式，直接抬升潜在增速；另一方面就是通过要素市场改革实现生产要素的最优化配置，释放增长潜力。

《决定》对要素市场改革的部署纲举目张，具有很强的全局性和系统性。“构建全国统一大市场”是要素市场改革的“纲”，旨在促进市场基础制度和监管规则的公平统一，破除垄断等不正当竞争和地方违规保护等妨碍要素自由流动的藩篱。针对劳动、资本、土地、知识、技术、数据等具体要素的改革是“目”，涉及户籍制度改革、资本市场改革、土地制度改革、知识产权保护、支持全面创新、促进数字经济发展等多个方面，让每一项生产要素都能畅通流动。

纲举目张为生产要素的最优化配置提供了“轨道”和“车轮”，合理的激励机制则是“动力源”。《决定》提出“生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬”、“健全按要素分配政策制度”，呼应了“市场在资源配置中的决定性作用”，让每一项生产要素都能在市场激励机制下获取报酬、参与分配，迸发活力。

第五，宏观调控更加“举足轻重”。面临更“严峻复杂”的国际国内形势，二十届三中全会对宏观调控赋予的意义无疑更大、维度也更多，任务上从“保持经济总量平衡”深化到“国家战略”，涉及领域拓宽至“经济政策和非经济性政策都纳入”。这其中，财税体制改革是主要抓手，金融、货币体制与法律的推进是重要的保障。

如约而至的“深化财税体制改革”，这次有何不同？与十八届三中全会《决定》一致，“深化财税体制改革”的相关内容位于二十届三中全会《决定》中的第五部分，但优化税制结构、划分央地财权事权的重要性依旧。

优化税制结构方面，在保持整体宏观税负合理稳定的情况下，做到有降有增——“降”是指通过减税降税政策去加大对部分重点领域的支持；“增”的是健全直接税体系、以及增加地方财政收入的税源。

而增厚地方财力的核心在于理顺央地财政关系，进一步划分央地财权事权的内容在“深化财税体制改革”的四段内容里就占了两段、且比起十八届三中更明确地提出了“适当加强中央事权”。理顺央地财政关系的“金钥匙”在于事权适当上收和地方减负，《决定》中所提到的扩大地方税收管理权限、规范和加大转移支付、下放非税收入管理权限、推进消费税征收环节后移并下划地方、优化央地共享税分享比例等举措，均是对地方政府财力的支持。

我们认为之所以消费税是优化央地收入结构的不二之选，在于其在税收收入的重要性不低、却仍独属于中央税的特点。根据我们计算，以2023年为例，若央地对消费税对半分成，这将增加每年地方政府约8000亿元的财政收入、可以抵消目前地方土地出让收入下滑的90%，可见其影响之深远。

第六，对外开放，如何从构建到完善？十八届三中全会对开放的描述是“构建开放型经济体制”，到二十届三中全会中的已经是“完善高水平对外开放体制机制”。和从“全面深化改革“到”进一步全面深化改革“遥相呼应。对开放的政策基调没有变化，要“以开放促改革”。顺序上，对外开放在十八届三中全会和二十届三中全会上的位次都处在第七位。但是篇幅上，十八届三中全会上，开放的段落字数是947个字，到二十届三中全会，开放的段落字数上升到1355个字。公报中，对当前国际形势的表述为“严峻复杂”，因此，完善开放体制是扩大国际合作的重要基础。此外，本次对开放的描述更着重于制度和体制的深化改革，比如“主动对接国际高标准经贸规则“，制度标准的建立意味着体制的日益成熟。

第七，从“完善城镇化”到“推进新型城镇化”。十八届三中全会中，第六部分的城乡发展对于加快户籍制度改革提出明确要求，对大中小城市的落户分别设立了不同的落户标准。当时的背景是我国的城镇化率每年的提升幅度都超过1个百分点，城镇化率稳步提升。二十届三中全会对户籍的描述更多的体现在第十一部分的民生方面。其中有两个关注点，一是“全面取消在就业地参保户籍限制“，二是”加快构建房地产发展新模式。加大保障性住房建设和供给，满足工薪群体刚性住房需求“。在目前城镇化率已经超过了60%，年均增幅减缓的大背景下，房地产新发展模式的构建正在逐步加快，已经从“完善城镇化健康发展体制机制”变成了“健全推进新型城镇化体制机制”，同样，对民生的保障成为了重点。

风险提示：政策变化超预期；经济变化超预期。

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